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市政债城镇化融资新的突破口

时间:2021-11-17 来源网站:洛阳化工机械网

市政债:城镇化融资新的突破口

近日,中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,在部署建立规范透明的城市建设投融资机制时提出,建立健全地方债券发行管理制度和评级制度,允许地方政府发行市政债券,拓宽城市建设融资渠道。

业界人士分析,市政债在新型城镇化规划中被明确提出,意味着其可以作为城镇化融资新的突破口,这有利于促进地方投融资的规范化和透明化。众所周知,我国新型城镇化中存在着巨大的资金缺口,一方面后进地区的基础设施建设需要继续推进,另一方面推进城乡公共服务均衡化有很多公益性项目,建立多元化的可持续的资金保障机制已是大势所趋。

2009年4万亿元投资计划出台后,城投债逐渐成为地方融资平台筹集城镇化资金的重要方式。虽然目前银行信贷仍然是地方债务的主要来源,但是这种间接融资的方式让风险过度集中在银行系统,引发了业界担忧。随着我国整体融资结构的变化以及债券市场的发展,近些年城投债的规模以及在城镇基建投资的比重逐渐加大。根据审计署发布的数据,截至

2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务中,包括地方政府债券、企业债券、中期票据和短期融资券在内,发行债券规模为11658.67亿元,其中地方政府债券为6146.28亿元。

虽然有人称城投债为“准市政债”,但是与国外责权利明确的市政债相比,我国城投债存在着透明度不够高、地方隐性担保严重的缺陷。城镇化资金缺口逐渐显现后,对近几年迅速膨胀的城投债进行引导和规范的呼声渐高,有专家建议,风险披露更透明、权责更明晰的市政债应当是其转变方向。

从发行主体和偿债来源上看,市政债与城投债有着本质区别。在美国,市政债明确由地方政府或者其授权的代理机构发行,本息偿还明确有着政府信誉和税收的支持,或者来自特定项目的收益、收费或补贴。而在我国城投债中,发行主体多为地方融资平台,由地方政府注入资产、土地而成立,具有独立法人资格,虽然在还款上依赖于地方财政,地方政府也为其提供了很大程度的隐性担保,但在筹资、经营、还债环节的责任并不明确。而且在实际运作过程中,有的融资平台治理结构并不完善,注入的资产以及收益保障存在水分,发行的城投债也往往是打包发行,信息披露不足,在还本付息上存在着较大风险。近两年,监管部门持续从发行资质、资产质量以及债券评级等方面对其进行规范。

在新型城镇化过程中,使用好体量庞大的民间资金已成共识。有观点认为,随着我国“铁公基”等基础设施建设逐步夯实,未来投资的重点会逐渐向公共服务和社会保障转移,这些“软投资”正是新型城镇化的重要内容,而且多由地方政府承担。因此,理顺地方投融资机制,就成为新型城镇化的题中应有之义。而不论是城投债的扩张还是市政债的探索,都应该以规范透明为准则,必须综合衡量地方财力进行细致规划,根据地方的偿债能力来确定债券发行规模,而且由于地方债的发行和偿还期限较长,还必须在发行后设计必要的评级体系和市场约束机制,防止出现相关财政和金融风险。

当前,融资平台承担的多是公益性城镇基建项目,与地方政府有着千丝万缕的联系,但在法律层面政府却不能对其债务进行担保,这种权责的错位不但增加了城投债的风险,还容易伴随时间推移以及政府换届出现还款纠纷,也在一定程度上推高了发行成本。所以,允许地方政府发行市政债券,有望成为健全地方债券发行管理制度的有益探索。

长远来看,市政债的尝试还应当与财税体制改革相配套推进。因为,以地方政府信用发行债券的前提是,各级政府间的事权和财权划分清晰。当前我国地区间的财政收入呈现明显的结构性特征。尤其是城镇化的重点集中在后进地区,这些地区的财力较弱,对转移支付的依赖度较大,因此市政债应当采取试点的方式,在财政收入充盈、发债机制市场化程度较高的沿海一带进行试点,然后再逐步推开。另外,在我国1994年实行分税制改革后,地方的财权和事权出现了不对等状态,特别是地方缺乏主体税种。未来新型城镇化的投资集中在县级政府,但是这一级的地方政府财力较弱,缺乏稳定的收入来源,对土地出让和融资平台的依赖度较大,对地方财力进行全面准确的评估和衡量,理顺地方事权和财权,这不仅是发行市政债的前提,也是推进新型城镇化这一系统性工程所必须攻克的难题。